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可持续发展视域下的集体林权制度改革之反思

秦天宝,武汉大学环境法研究所(教育部文科重点研究基地)所长,教授、博士生导师,教育部长江青年学者。

内容提要:

亚洲ag试玩,集体林作为具有巨大战略意义的森林资源,其林权制度的改革对我国经济社会的可持续发展亦有着深远的影响。但集体林权制度的改革却被罔置于民法思维与物权化的迷思之下,将森林、林木、林地等视为掘取经济价值之“物”,而忽略了对其作为环境要素所独具之生态功能价值的关注。因此,如何在可持续发展的思维之下对林权制度改革建构一条衡平生态效益、社会效益与经济效益的可持续发展路径就显得尤为必要。本文在分析了2008年以来本轮林改的背景以及“林权”这一语汇法律表达的政策性之殇与物权化之困的基础之上,探讨了生态化集体林权改革的法理依据,进而提出了生态化集体林权改革路径的建构模式。

Considering collective forest is a very important type of forest resource which has remarkable strategical significance,the Collective Forest Tenure Reform exerts far-reaching influence on the sustainable development of society and economy in China.However,for a long time,this reform has been wrongly based on the philosophy that all the forests,woods and woodlands have been nlyregarded as a kind of property with economic value while the ecological value getsneglected totally.Thus,it is curial for this reform to balance the ecological,economic and social values in the context of sustainable development.Based on background analysis of the reform and the shortcomings of currentforest law and policy,this article discusses the legitimacy of ecological conservation during the reform and suggests a reasonable roadmap as well.

关 键 词:

集体林权改革/物权化/生态化/法律制度/Collective forest tenure; Property protection; Ecological conservation; Legal framework

标题注释:

本文系国家社会科学基金重点项目“生物技术及其产业发展的法律保障机制研究”和教育部人文社会科学重点研究基地重大课题“国外环境法理论与实践的最新发展——兼论新时期中国环境法律的发展”(2009JJD820005)的阶段性成果。

集体林是中国森林资源的重要组成部分,对中国经济、社会与环境的可持续发展有着极为重要的战略意义。集体林权制度的改革被视为继土地改革、家庭联产承包责任制后中国农村经营制度与产权改革的第三座里程碑。这一变革集中体现了中国新旧经济体制的碰撞、传统法律部门与新兴环境法的激荡、经济价值与生态价值的冲突与整合。1949年以来,集体林权制度经历了数次变革,始终围绕广大林农与集体林权关系进行调整,探索“分与统”“放与收”的林业管理和经营模式。为了发展现代林业。2008年中共中央、国务院制定《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(以下简称2008年《林改意见》),中国的集体林权改革进入了一个全新的阶段。随着改革的推进,经济社会发展和农村改革对集体林权制度也提出了新的要求。为了维护森林生态安全、推动农村经济社会可持续发展,2016年国务院办公厅出台《关于完善集体林权制度的意见》(以下简称2016年《林权意见》),这是中央层面对集体林权制度改革工作进行全面部署的又一个重要里程碑。国际产权与资源组织总裁安迪·怀特(Andy White)评价说:“中国集体林权制度改革是世界林业史上最大规模、最具影响、最有成效的改革。”①本轮林权改革充分调动了广大林农经营林业的积极性,释放了集体林的巨大潜能,增加了林农财产性收入。然而,中国的集体林制度虽历经数次变革,其产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等痼疾依然亟待解决。特别是“生态问题依然是中国可持续发展最突出的问题之一,生态产品已成为当今社会最为短缺的产品之一,生态差距已构成中国与发达国家之间最主要的差距之一”。②这样的社会大背景之下,集体林权制度改革却被罔置于民法物权思维的迷思之下,将森林、林木、林地等视为掘取经济价值之“物”,而忽略了对其作为环境要素所独具的生态功能价值的关注。因此,如何在可持续发展的思维之下对林权制度改革建构一条平衡生态效益、社会效益与经济效益的可持续发展路径就显得尤为必要。

一、问题的提出

集体林权改革的背景及现状概说

中国林地所有权分为集体所有和国家所有两种土地产权类型。最近一次发布的中国第八次森林资源清查结果表明:“在林地权属方面,国有1.24亿公顷,占40%;集体1.86亿公顷,占60%;而关于林木权属方面,森林面积中,国有占39%,集体所有占19%,个体所有占42%。森林蓄积中,国有占63%,集体所有占15%,个体所有占22%。”③“中国集体林蓄积量每亩仅为3.3m[3],为全国平均水平的58.5%、发达国家的20%。”④与此同时,正如世界银行的评估报告中所指出,“集体林区尤其是森林资源丰沛的地区,是中国扶贫开发的重点地区”。⑤因此,在这种发掘林业经济发展潜力、促进林农致富增收的思维模式之下,采取集体林权私权化的改革路径安排与制度建构以实现林业生产要素的优化组合,实现林业产出的最优化自然地成为了决策者最为需要的优选方案。这一集体林权改革的意图也可以从2008年《林改意见》中“发展现代林业、增加农民收入”的目的表述中窥其一二。

纵析中国林权改革的发展脉络,2008年《林改意见》是中国集体林权制度改革进程中最为重要的一个历史坐标和时间节点,自此以后中国集体林权制度改革的面貌焕然一新,赋予了全新的内涵和生命力,林业领域也随之进入了一个跨越式发展的新时期。在2008年《林改意见》出台之前,中国的集体林权改革共经历了四个阶段:土改时期的林改(1949-1952年),以“分山分林到户”为特征的林权私有化改革;农业合作化时期的林改(1953-1956年),以“山林入社”为特征的林权私有制向集体所有制转向;人民公社时期的林改(1956-1981年),以“山林集体所有、统一经营”为特征的林权集体所有制的顶峰;改革开放初期的林改(1981-2008年)。其特征是以“林业三定”为特征的政策性林改,向逐步放开的林权私权化转向。2008年《林改意见》出台之前,虽然中国的集体林权制度还存在产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题,但已经基本形成了以家庭承包经营为主导、多种产权模式并存的林权体系。因此,2008年之后的林权改革正向着权利主体多元化、权利形态动态化、权利形态的多样化方向发展。但显然,政策上的“明晰产权”已不尽然是本次林改的核心目标,而通过“减轻税费、放活经营、规范流转”等配套措施消除限制林业权能发挥的障碍性因素,以实现《林改意见》所述的发展现代林业、增加农民收入的目的才是其最终指向所在。所以,究其本质,2008年后彻底分林到户的本次林改,在路径上是借由政策林改向法律固定的制度化走向。在具体操作层面上,对于权利类型实行使用权与所有权相分离,对于权利客体实行林地与林木相分离,对于山林类型化经营管理实行商品林与生态公益林相分离。通过上述分析,不难得出对于政策林权的法律确权与赋权,显然是采取了民法思维模式之下集体林权物权化的范式取向,这种对于集体林权财产权属性与经济价值的侧重,也显然与激发林业经济活力、促进林农增收与林业产业发展的改革宗旨不谋而合,也是这一目标之下最富效率的法制化范式。

本轮林改实施以来,改革平稳顺利、成效逐步显现,初步解决了集体林产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题,充分调动了广大林农经营林业的积极性,释放了集体林的巨大潜能,增加了林农财产性收入。截至2016年年底,全国已确权面积27.05亿亩,累计发证面积26.41亿亩,占确权面积的97.6%,共有1亿多农户直接受益,实现了“山定权、树定根、人定心”⑥。但集体林业发展中仍然存在产权保护不严格、生产经营自主权落实不到位、规模经营支持政策不完善、管理服务体系不健全等问题。而完善集体林权制度,核心是要建立健全集体林业良性发展机制,在坚持和完善农村基本经营制度的基础上,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活林地经营权,推进集体林权规范有序流转,促进集体林业适度规模经营,完善扶持政策和社会化服务体系,创新产权模式和国土绿化机制,广泛调动农民和社会力量发展林业,充分发挥集体林生态、经济和社会效益,切实推进增绿、增质和增效。因此,2016年《林权意见》明确提出了到2020年的改革目标:集体林业良性发展机制基本形成,产权保护更加有力,承包权更加稳定,经营权更加灵活,林权流转和抵押贷款制度更加健全,管理服务体系更加完善,实现集体林区森林资源持续增长、农民林业收入显著增加、国家森林生态安全得到保障。⑦自此,中国集体林权改革进程实现了由全面推进阶段到深化完善阶段的转折。

总的来看,本次集体林权制度改革在本质上是一场以激发林农经济利益、实现林业经济效益与林业资源配置最优化为主的帕累托改进。相应地,在制度层面上充斥着民法物权思维范式雕琢的痕迹,其在坚持集体林权所有权不变的前提下,依法将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包方式落实到集体经济组织的农户,确立林农作为林地承包经营权权利人的主体地位,放活林业经营权、落实处置权、保障林农收益权。从实证分析上来看,本轮林改也确实激发了林业经济的潜能,充分调动了林农经营林业的主体积极性,实现了农民的增收。但在这一改革范式之下,资源稀缺的原始动因、经济利益的诱导,财产性权利排他性与独占性的加持,经济效率的激励无可避免地将林权权利人塑造成最大限度追逐林业资源财产性价值的自利经济人,而这对于更为重要的生态功能价值与社会价值来讲无疑是一场灾难性的失衡。仅关注伐林产品而漠视生态效益,带来的很有可能只是单一林种面积和数量的短线提高,而降低的则是森林、林木的质量,甚至威胁到森林生态系统的生物多样性;对社会效益的失焦,成就的则可能只是少数的山林大户,而在山林流转过程中却衍生出更多的失地林农。

“涉林”相关要素的概念及其权属的厘定

林权改革,主要是围绕森林、林木、林地的相关权属制度的改革。因此,在论及林权改革这一问题时,首先将森林、林木、林地的概念以及现行法律对其权属制度的规定进行清晰明确的厘定就显得尤为必要。

《森林法实施条例》第2条规定:“森林,包括乔木林和竹林。”中国《森林法》又将森林划分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五种。而相较于此,森林资源的概念则比森林的概念更为宽泛,“它除了包括森林、林地、林木之外还包括了依托其而生存的动植物和微生物”。⑧根据《宪法》和《森林法》的有关规定,森林资源属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。因此,森林资源所有权的主体只能是国家或农民集体。

林木是森林资源的重要组成部分,其包含了树木和竹子。“国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木,由营造单位经营并按国家规定支配林木收益;集体所有制单位营造的林木,归该单位所有;农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木,归个人所有;城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木,归个人所有;集体或者个人承包全民所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的,承包种植的林木归承包的集体或者个人所有。”⑨

林地属于土地类型中的一种,主要是指郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。在中国的现行制度下,林地的所有权主体只能是国家和村民集体。林地使用权是指林木所有者依法取得的对其林木赖以生存之土地所享有的占有、使用、收益以及在特定条件下予以处分的权利,其性质是用益物权。⑩此外,根据我国《森林法》及其实施条例的规定,国家或集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上人民政府登记造册、发放证书,确认所有权和使用权。

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